É no orçamento municipal, não na lei federal, que se decide se a proteção social chega a quem precisa dela primeiro.
O Sistema Único de Assistência Social, desenhado nacionalmente a partir de 2004 sob inspiração direta do modelo do SUS, tem uma característica que raramente aparece nos debates de plenário sobre proteção social: sua execução concreta acontece quase inteiramente no território municipal. Os Centros de Referência de Assistência Social, os famosos CRAS, e os Centros de Referência Especializados, os CREAS, são equipamentos municipais, geridos por prefeituras que variam enormemente em capacidade técnica, orçamentária e política. A norma nacional garante direção, mas a experiência real de quem precisa da proteção social depende, em grande medida, de decisões tomadas a poucos quilômetros de sua própria casa.
Esse arranjo federativo produz uma desigualdade territorial silenciosa. Municípios de pequeno porte, sobretudo no interior do Norte e do Nordeste, frequentemente não conseguem manter equipes mínimas de assistentes sociais e psicólogos exigidas pela Norma Operacional Básica de Recursos Humanos do SUAS, seja por dificuldade de contratação em regiões remotas, seja por restrição orçamentária decorrente de baixa arrecadação própria. Segundo levantamentos do Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social, uma parcela expressiva dos municípios brasileiros ainda opera CRAS com equipe incompleta, o que significa, na prática, que famílias em situação de vulnerabilidade recebem atendimento mais espaçado, menos acompanhamento contínuo e maior risco de reincidência em situações de violência ou negligência.
O Cadastro Único para Programas Sociais, porta de entrada para benefícios como o Bolsa Família, também revela essa dependência municipal. É a equipe da prefeitura, geralmente lotada na Secretaria de Assistência Social, que realiza o cadastramento, a atualização cadastral e a busca ativa de famílias que ainda não estão inscritas mas atendem aos critérios de elegibilidade. Municípios com equipes mais robustas e gestão mais qualificada conseguem manter o cadastro atualizado e identificar famílias em situação de extrema pobreza que, de outra forma, ficariam invisíveis ao sistema. Municípios com gestão mais frágil acumulam cadastros desatualizados, o que atrasa ou impede o acesso de famílias legítimas ao benefício, mesmo quando o recurso federal está disponível para ser transferido.
A pandemia de covid-19 expôs de forma dramática essa dependência. Quando o auxílio emergencial precisou ser operacionalizado às pressas em 2020, municípios com sistemas de assistência social mais estruturados conseguiram orientar famílias, corrigir cadastros e mediar conflitos de forma significativamente mais ágil do que municípios que já operavam no limite de sua capacidade antes da crise. A proteção social emergencial, desenhada e financiada nacionalmente, só chegou com velocidade adequada onde a estrutura municipal prévia já era sólida, revelando que investimento continuado em capacidade de gestão local não é despesa acessória, mas pré-condição para qualquer resposta rápida a crises futuras.
Outro ponto frequentemente subestimado é o papel dos conselhos municipais de assistência social e de direitos da criança e do adolescente na fiscalização e no direcionamento de recursos. Esses conselhos, compostos paritariamente por representantes do governo e da sociedade civil, têm poder formal significativo sobre a aplicação de recursos do Fundo Municipal de Assistência Social. Em municípios onde esses conselhos funcionam de forma ativa e tecnicamente qualificada, observa-se maior transparência na destinação de recursos e maior capacidade de identificar lacunas de cobertura, como bairros periféricos sem equipamento de referência próximo. Em municípios onde o conselho existe apenas formalmente, sem reuniões regulares nem capacitação de seus membros, essa camada de controle social se esvazia, e decisões orçamentárias tendem a refletir prioridades políticas de curto prazo, e não diagnóstico técnico de vulnerabilidade.
A questão do cofinanciamento tripartite — união, estados e municípios dividindo a responsabilidade de custeio do SUAS — também merece atenção, porque revela um ponto de fragilidade estrutural. Estudos do próprio Ministério do Desenvolvimento Social apontam que, em muitos estados, o cofinanciamento estadual é significativamente inferior ao previsto nos pactos federativos, deixando os municípios sozinhos para arcar com uma fatia desproporcional dos custos de manutenção dos equipamentos de assistência social. Prefeitos de municípios pequenos, com orçamento apertado e múltiplas demandas concorrentes de saúde, educação e infraestrutura, acabam tratando a assistência social como área de corte fácil justamente porque ela carece de blindagem orçamentária equivalente ao piso constitucional da saúde e da educação.
A proteção social a crianças e adolescentes em situação de acolhimento institucional ilustra bem essa tensão. Municípios são responsáveis por manter e fiscalizar unidades de acolhimento, muitas vezes sem orçamento suficiente para garantir o número adequado de cuidadores por criança, previsto em normativas técnicas do Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente. Relatórios de visitas técnicas de conselhos tutelares e do Ministério Público em diversos estados brasileiros seguem identificando unidades de acolhimento com déficit de pessoal, o que compromete diretamente a qualidade do cuidado oferecido a crianças que já vivem em situação de extrema vulnerabilidade.
Municípios que conseguiram construir trajetórias mais consistentes de proteção social geralmente compartilham um traço comum: continuidade de gestão técnica independentemente de alternância política. Secretarias de assistência social que mantêm equipe de carreira estável, com concursos públicos regulares em vez de dependência quase total de cargos comissionados que mudam a cada eleição, acumulam conhecimento institucional sobre o território que se perde quando toda a equipe técnica é substituída a cada mudança de prefeito. Essa descontinuidade constante é, talvez, o fator mais silencioso e mais destrutivo para a efetividade da proteção social municipal no Brasil.
A relação entre proteção social e desenvolvimento econômico local também merece menção, porque frequentemente é tratada como pautas concorrentes por recursos, quando na verdade se reforçam. Municípios que investem consistentemente em assistência social e educação infantil de qualidade, por exemplo, tendem a apresentar, ao longo de uma geração, melhores indicadores de permanência escolar e menor incidência de trabalho infantil, o que produz efeitos econômicos de longo prazo dificilmente capturados em ciclos eleitorais de quatro anos. A proteção social bem executada não é apenas rede de segurança emergencial; é investimento em capital humano cujo retorno aparece décadas depois, o que a torna politicamente pouco atrativa para gestores focados em resultados de curto prazo.
É comum, no debate público nacional, tratar a assistência social como pauta homogênea, discutida em termos de orçamento federal e diretrizes gerais do Ministério do Desenvolvimento Social. Mas a experiência real de uma família em situação de vulnerabilidade em um município do interior do Maranhão é radicalmente diferente da experiência de uma família equivalente em um município de porte médio da região Sul, mesmo estando ambas cobertas pela mesma legislação nacional. Reconhecer essa heterogeneidade territorial é o primeiro passo para desenhar políticas de fortalecimento da capacidade municipal que não tratem todos os entes federativos como se tivessem a mesma estrutura de partida.
Fortalecer o papel dos municípios na proteção social significa, portanto, ir além da transferência de recursos federais condicionados. Significa investir em formação técnica continuada de servidores municipais, garantir cofinanciamento estadual efetivo, blindar minimamente o orçamento da assistência social contra cortes discricionários e fortalecer os mecanismos de controle social que permitem à própria comunidade fiscalizar como os recursos estão sendo aplicados. Sem esse investimento estrutural na ponta do sistema, qualquer ampliação de direitos aprovada em Brasília continuará chegando de forma desigual, dependendo, em última instância, de quão preparado está o município para recebê-la.
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